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Comprendre les finances des collectivités locales en 4 points
Bryann Mahe • 3 août 2020
Comprendre les finances des collectivités locales en 4 points
Qu’est-ce que la fiscalité locale ? Grâce à l’autonomie financière accordée par l’État aux collectivités, ces dernières peuvent directement collecter des impôts et taxes, et ainsi organiser la gestion de leur budget et de leurs investissements. Les finances des collectivités locales peuvent donc être expliquées et comprises à travers le prisme de 4 points clés : les ressources, les dépenses, le budget et le contrôle.
Les ressources financières des collectivités locales
Les finances des collectivités locales se basent principalement sur la fiscalité locale pour percevoir leurs recettes, avec notamment les impôts locaux et les aides de l’État (dotations, exonérations, allocations, fonds de compensation, etc.).
Dans certaines limites, les collectivités peuvent également se financer grâce à l’emprunt, uniquement pour la section d’investissement de leur budget : c’est la “règle d’or”. Il faut alors calculer la capacité d’endettement de la commune, qui détermine le montant de la garantie d’emprunt de la collectivité.
Parmi les recettes fiscales, on distingue la fiscalité directe et indirecte, avec 2/3 des revenus des communes provenant de :
- la taxe d’habitation ;
- les taxes sur le foncier bâti et non bâti ;
- la cotisation foncière ;
- la cotisation sur la valeur ajoutée ;
- l’enlèvement des ordures ménagères ;
- l’imposition forfaitaire pour les entreprises.
Les dépenses de finances locales des collectivités territoriales
Par collectivités territoriales, on entend les communes, les EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale), les départements et les régions.
Premiers investisseurs publics français, quels sont les lieux de dépenses des collectivités ?
On retrouve l’enseignement en première position, suivi des politiques familiales, du RMI et du RSA, de l’aménagement du territoire et des services urbains, et enfin du transport de voyageurs. Les politiques touchant à l’enseignement sont partagées par tous les échelons territoriaux.
À plus petite échelle, les communes se concentrent sur des actions de proximité.
Les finances des collectivités locales ont donc pour objectif de contrôler le foncier, de développer des infrastructures culturelles ou sportives et d’aménager le territoire, essentiellement en faveur des plus jeunes.
Le budget des collectivités locales
Comment est voté le budget d’une collectivité ?
Les élus municipaux se regroupent pour voter le budget primitif d’une part, puis le budget définitif d’autre part. L’objectif est de prévoir et d’autoriser toutes les opérations de recettes et de dépenses de la collectivité.
Les sections de fonctionnement et d’investissement doivent être équilibrées, et les finances d’une collectivité locale doivent répondre à 5 grands principes budgétaires : principe d’annualité, principe d’universalité, principe d’unité, principe de spécialité des dépenses et principe de sincérité.
Cela permet aux collectivités d’utiliser librement les ressources dont elles disposent, en conservant un cadre juridique clair et précis.
Le contrôle sur les finances publiques des collectivités locales
Les finances locales et territoriales sont contrôlées par 4 acteurs publics distincts :
- Contrôle des citoyens : tout citoyen a le droit de prendre connaissance de la situation financière des collectivités auxquelles il appartient.
- Contrôle du préfet : contrôle de légalité (conformité des documents) et contrôle budgétaire (respect des règles relatives au budget).
- Contrôle des tribunaux administratifs : possibilité pour tout administré de saisir un tribunal administratif pour “recours pour excès de pouvoir”.
- Contrôle des Chambres régionales des comptes : contrôle budgétaire (en cas de retard, d’absence d’équilibre ou de défaut dans le budget), contrôle juridictionnel (régularité des opérations comptables) et contrôle de gestion (examen de la qualité et de l’exactitude des comptes publics).
Les
finances des collectivités locales répondent donc à un besoin d’équilibre entre les recettes et les dépenses.
L’élaboration de leur budget local représente également une étape cruciale, car il sera ensuite sujet au contrôle de plusieurs organismes publics externes.
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État des Finances Publiques et étude approfondie de la situation financière des collectivités Bilan des Finances publiques : Une vue d’ensemble Selon la note de conjoncture des finances locales de la Banque Postale publiée en septembre 2023, la gestion des budgets locaux en 2023 se trouve dans une situation difficile, marquée par une série d'événements perturbateurs tels que la crise énergétique et la pandémie mondiale . Cette situation soulève des interrogations quant à la pérennité de la décentralisation . Malgré une augmentation atteignant 172,8 milliards d'euros en 2023, soit une hausse de 3,2%, le niveau des recettes fiscales ne suffit pas à compenser la croissance des dépenses sociales , du prix de l' énergie et de l' alimentation , ainsi que de la masse salariale . Les recettes provenant des droits de mutation immobilière sont en baisse, ce qui entraîne une réduction de l' autofinancement . Désormais, l’orientation future repose sur deux piliers essentiels : la gestion de l’inflation d’une part, et la transition écologique d’autre part, qui s’annonce comme un impératif.
En 2023, les opérations de prêts sur gages gérées par les caisses de crédit municipal poursuivent leur expansion, reproduisant ainsi la tendance observée en 2022. En France, le montant total des prêts à gages en cours s'élevaient à 390 millions d'euros en 2022, d'après La Gazette des Communes avec 418 000 articles déposés la même année. Toutefois, il convient de noter que la santé économique globale peut influencer le fonctionnement de ces institutions. La Dynamique des Caisses de Crédit Municipal en 2023 : Entre Expansion et Complexité Les caisses de crédit municipal sont des organismes publics locaux dont le fonctionnement est étroitement lié à la vision stratégique du maire de la commune où elles sont établies. Il est important de noter que certaines municipalités peuvent décider de mettre un terme à leurs activités de crédit municipal , comme cela a été récemment le cas à Rouen. En revanche, d'autres caisses, à l'image de celle de Nantes, font le choix de persévérer et de s'étendre en reprenant les activités de caisses voisines, telles que celles de Rouen, tout en ouvrant de nouvelles agences, notamment à Rennes et Brest. Le prêt sur gages : une activité fortement influencée par les fluctuations économiques Crise de la Covid-19 et hausse du prix de l'or Comme explique La Gazette des Communes, le prêt sur gages est une "activité contracyclique" , ce qui signifie qu'elle varie en fonction de la conjoncture économique (1). La crise du Covid-19 a eu un impact significatif sur l'économie mondiale, entraînant une récession , une v olatilité des marchés financiers et une hausse de l'inflation . Ces facteurs ont contribué à une hausse du prix de l'or , qui est traditionnellement considéré comme une valeur refuge en période d'incertitude. Parmi les facteurs spécifiques qui ont contribué à la hausse du prix de l'or pendant la crise du Covid-19 : - La récession économique a entraîné une baisse des taux d'intérêt , ce qui a rendu l'or plus attrayant pour les investisseurs. - La volatilité des marchés financiers a également contribué à la hausse du prix de l'or. - La hausse de l'inflation a également joué un rôle puisque l'or est un investissement qui conserve sa valeur en cas d'inflation. La hausse du prix de l'or pendant la crise du Covid-19 a été importante. Le prix de l'once d'or a atteint un sommet historique de 2 075,47 dollars en août 2020. Depuis lors, le prix a baissé mais reste à un niveau élevé. Il est important de noter que le prix de l'or est volatil et qu'il peut fluctuer en fonction d'un certain nombre de facteurs. La crise du Covid-19 est un événement unique qui a eu un impact significatif sur l'économie mondiale. Il reste difficile de prédire comment le prix de l'or évoluera à l'avenir. Diversification des activités des caisses de crédit municipal Lorsque ces établissements de crédit municipal se trouvent en difficulté financière , ils ont la possibilité de se tourner vers leur unique actionnaire, la commune , pour obtenir un soutien financier . Cependant, pour réduire leur dépendance au refinancement bancaire et diversifier leurs sources de revenus, ces institutions ont élargi leurs activités. La diversification des activités des caisses de crédit municipal a été mis en place par ces établissements depuis plusieurs années. Elles proposent désormais une gamme de services d'épargne , notamment la gestion de comptes , l'octroi de crédits bancaires , les microcrédits , la gestion de placements , et la promotion de produits d'épargne . Cette diversification de leurs activités leur permet de mieux faire face à la demande croissante de prêts sur gages tout en réduisant leur dépendance aux financements externes provenant des banques. Cela contribue à renforcer leur position financière. Défis liés à la complexité des crédits municipaux Les défis liés aux crédits municipaux sont complexes et variés. Ils peuvent être liés à la gouvernance, à la réglementation, à la concurrence ou à l'environnement économique. Gouvernance D'après Clémence Villedieu dans La Gazette des Communes (2), le fonctionnement des crédits municipaux peut être mis à mal en raison de la complexité de leur gouvernance . La gouvernance des crédits municipaux est complexe car elle implique une variété d'acteurs , tels que les gouvernements locaux , les investisseurs privés , les emprunteurs et les citoyens . Ces acteurs peuvent avoir des considérations politiques et financières complexes, ce qui peut rendre leur fonctionnement plus vulnérable aux défis financiers . Réglementations Les crédits municipaux sont soumis à des réglementations spécifiques, qui varient d'un pays à l'autre. Ces réglementations peuvent compliquer la mise en place de nouveaux produits ou services et limiter le champs d'action des crédits municipaux . Environnement économique Comme expliqué précédemment, les crédits municipaux sont sensibles aux fluctuations de l'environnement économique . Une récession économique peut entraîner une augmentation du défaut de paiement des emprunteurs, ce qui peut avoir un impact négatif sur la rentabilité des crédits municipaux. (1), (2) : La Gazette des Communes, 12/09/2023, Crédits municipaux : un équilibre financier sur le fil (lagazettedescommunes.com)
Alors qu’il avait été présenté le 13 juin dernier lors du Comité des finances locales (CFL), la publication au Journal Officiel du décret s’est longuement fait attendre. Ce 26 août 2023 marque la fin de l’attente pour les collectivités locales, avec la publication au Journal Officiel du décret n°2023-822 du 25 août 2023 modifiant le décret n°2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants. Qu'est-ce que la taxe sur les logements vacants ? La taxe sur les Logements Vacants (TLV) s’applique aux logements non meublés qui sont vacants depuis au moins un an au 1 er janvier de l’année d’imposition. Depuis janvier 2023, les taux de la TLV sont de 17% la première année, puis 34% à partir de la deuxième année de vacance. Certaines exemptions incluent les résidences secondaires , les logements sociaux (HLM), les logements occupés plus de 90 jours consécutifs par an, et les logements dont la vacance n’est pas volontaire (par exemple, ceux mis en vente au prix du marché mais ne trouvant pas d’acquéreur) ainsi que les logements en travaux (urbanisme, réhabilitation ou démolition). Le champ d’application de la TLV se confond avec celui de la majoration de la Taxe d’habitation sur les résidences secondaires. Cette TLV ne doit pas être confondue avec la Taxe d’Habitation sur les Logements Vacants , applicable par les communes dans lesquelles la TLV ne peut être instaurée. Une évolution du régime de la TLV qui répond aux nouveaux défis du logement Initialement, la Taxe sur les Logements vacants , réglementée par l’article 232 du code général des impôts, s’appliquait dans les zones urbaines continues de plus de 50 000 habitants présentant un déséquilibre marqué entre logements disponibles et demande. Cette situation existe toujours mais l’apparition d’un autre phénomène a nécessité un élargissement de l’application de ce régime. En effet, dans de nombreuses communes ne répondant pas aux critères de population exprimés plus haut, une situation de tension se manifeste malgré tout au niveau du logement disponible, ceci étant provoqué notamment par un grand nombre de résidences réservées à l’ usage secondaire , pouvant parfois excéder la moitié des logements de ces communes, souvent en bord de mer ou en montagne. Le décret vient dès lors répondre à cette problématique en ajoutant une seconde possibilité d’instaurer la TLV et la majoration de la THRS : dans les communes ne répondant pas à ce plancher de 50 000 habitants, mais où l’on constate une situation de tension de logement similaire, renforcée par une proportion importante d’habitations affectées à un usage autre que la résidence principale . Il a alors deux objectifs principaux : premièrement, établir une liste des communes éligibles à ces nouvelles règles définies, et deuxièmement, mettre à jour la liste des communes déjà concernées par la condition existante précédente. 2 263 communes ajoutées à la liste du décret En effet, après une longue période de tergiversation, le gouvernement a finalement publié le décret ce 26 août 2023, apportant des modifications à la liste des communes autorisées à imposer une taxe annuelle sur les logements vacants , ainsi qu’à celles qui peuvent introduire une majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires . Plus précisément, 2 263 communes sont ajoutées à la liste du décret, qui en comptait jusqu’alors 1 424 pouvant instaurer la taxe annuelle sur les logements vacants. Ces dernières ont jusqu’au 1er octobre pour prendre une décision de délibération applicable à partir du 1er janvier 2024 . En complément du décret, des ajustements pourraient être apportés dans le PLF 2024 dans le cas où des communes subiraient une perte de recettes liée à ces nouvelles règles. En effet, lors de la présentation du décret devant le comité des finances locales (CFL), celui-ci avait fait l’objet de quelques interrogations, notamment dans la mesure où 410 communes vont perdre la THLV au profit de la TLV et de la THRS . A noter, la fiche d’impact qui a été présentée aux membres du CFL précisait « qu’une vingtaine de communes (notamment d’outre-mer) ne compenseront pas la perte y compris en majorant la THRS à hauteur de 60% ». De plus, elle ajoutait qu’un « mécanisme de compensation pourrait être envisagé par une actualisation du prélèvement sur recettes instauré par l’article 16 de la loi de finances pour 2013 par exemple ». >> Décret du 25 août 2023 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts
En France, selon CATDAT ¹, de 1980 à 2020, les pertes financières dû aux évènements climatiques s’élevèrent à 100 milliards d’euros, dont 40 milliards d’euros assurées. Les risques climatiques laissent les collectivités s’interroger quant aux éventuels coûts futurs , étant donné les prévisions climatiques critiques. En effet, en plus d’impacter les vies humaines et le système écologique , les infrastructures sont elles aussi frappées. D’ici 2050, les dangers météorologiques se multiplieront et laisseront le territoire gagner en température entraînant la fonte des glaciers de montagne, les incendies partout en France, la contaminations des eaux potables, etc. Des collectivités locales confrontées à l’essor croissant des risques financiers liés au changement climatique Patrimoine des collectivités En France, le montant du patrimoine des collectivités territoriales est estimé à 1 832 milliards d’euros en 2021, soit 73% du PIB. Ce patrimoine est composé d’infrastructures, bâtiments, équipements et réseaux divers permettant d’exercer les compétences qui leurs permettent d’assurer la gestion de services publics divers. Les communes sont les plus importantes détentrices de patrimoine, suivies des départements et des régions. Les évènements climatiques se traduisent par la dégradation de ces équipements publics, à ce titre, il est essentiel que les collectivités s’engagent dans des mesures de préventions pour minimiser l’impact de leur exposition aux dommages qui dégraderaient leur patrimoine. Etat de catastrophe naturelle En France, entre 2019 et 2022, l’état de catastrophe naturelle (CatNat² ) - qui représente la garantie mise en place par l’Etat depuis 1982 afin d’indemniser les victimes d’événements naturels -, a été reconnu pour 163 communes. De nombreux dommages ont été constatés et causés par les inondations et coulées de boue , mouvements de terrains , séismes et vents cycloniques . En 2023, par arrêté interministériel du 3 avril 2023, publié au Journal Officiel le 3 mai 2023, 77 communes ont été reconnues en état de catastrophe naturelle, touchées par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la déshydratation des sols . A titre d’exemple, l’agglomération de Pointe-à-Pitre tente de reconstituer ses défenses naturelles et considère la possibilité de relocaliser sa population pour faire face aux inondations fréquentes. Chaque année, 10% des communes sont reconnues en état de catastrophe naturelle, ce qui représente 1 milliard d’euros d’ indemnisation . Principaux facteurs de risques climatiques (type CatNat) et projections futures Les inondations : 21,6 milliards d’euros cumulés de 1982 à 2020 pour le marché de l’assurance avec +110% d’augmentation de la sinistralité à horizon 2050 pour les dommages liés au risque de crue lente et +130% pour les dommages liés au risque de crue torrentielle pour l’ensemble du territoire métropolitain. Le risque sécheresse ou “retrait-gonflement des sols” : Phénomène qui induit des tassements différentiels provoquant des dommages aux constructions qui n’ont pas de structures suffisamment solides. Le coût pour le marché de l’assurance s’élève à 15,2 milliards d’euros de 1989 à 2020. La sécheresse représente un enjeu de taille pour le marché de l’assurance avec des épisodes récurrents depuis 2016 liés à ce risque et des dommages assurantiels conséquents. Une augmentation de plus de 60% de la sinistralité a été annoncé, d’ici à horizon 2050. Erosion côtière : 234 communes sont exposées à des risques accrus d' érosion côtière et de submersion en raison de la montée du niveau de la mer et des tempêtes marines. Cela peut entraîner la perte de terres, la destruction d'infrastructures côtières et des déplacements de population . D’ici à 2050, 864 communes françaises seraient concernées. Mécanisme de soutien financier Il existe des mécanismes de soutien financier mis en place pour contrecarrer les conséquences financières liées aux évènements climatiques. Les collectivités locales bénéficient, comme chaque bien assuré en France qu’il soit public ou privé, d’une couverture assurantielle dans le cas des catastrophes naturelles, “CatNat”. L' Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) anticipe pour le régime CatNat une hausse moyenne des primes à hauteur de 172% (2019-2050) en prenant en compte la hausse de la sinistralité. Face aux catastrophes naturelles, les collectivités peuvent bénéficier du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) , aussi appelé le Fonds Barnier , qui subventionne les actions de prévention des risques particuliers et des collectivités. Les infrastructures sinistrées peuvent faire l’objet de versements de dotations de la part de l’Etat ou de collectivités dans le but d’assurer la reconstruction. Il est important de noter que les conditions contractuelles proposées par les assureurs sont de plus en plus intransigeantes (hausse des primes, etc.) en raison de la hausse des coûts d’indemnisation des catastrophes climatiques. Certains refusent même d’assurer les collectivités qui sont très exposées au risque climatique. L’impact financier des évènements climatiques sur les collectivités, du point de vue du secteur bancaire Intégration facteurs ESG L’Autorité Bancaire Européenne (EBA) et la Banque Centrale européenne (BCE) ont évoqué depuis plusieurs années des règlements applicables aux banques concernant des facteurs environnementaux, sociétaux et de gouvernance (ESG). Les établissements bancaires sont aujourd’hui appelés à intégrer les facteurs ESG au sein de politique d’appétit au risque ainsi que dans l’appréciation du risque de crédit. Cela signifie que lorsque les établissements bancaires accordent des prêts aux collectivités territoriales, ils évaluent le risque que ces emprunteurs ne soient pas en mesure de rembourser leurs dettes. En intégrant les facteurs ESG dans cette évaluation, les banques examinent comment les risques liés à l’environnement (dans le cas des risques climatiques ) peuvent influencer la capacité des collectivités à honorer leurs engagements financiers. A titre d’exemple, si une municipalité est confrontée à des risques d’inondations récurrentes en raison du changement climatique, cela peut être pris en compte dans l’évaluation de risque de crédit pour cette dernière. En incorporant les facteurs ESG dans la politique d’appétit au risque et dans l’appréciation du risque de crédit, les établissements bancaires cherchent à améliorer leur gestion des risques et à prendre en compte les considérations environnementales dans leur prise de décision. Cela reflète également une prise de conscience croissante de l'importance de la durabilité et de la responsabilité sociale dans le secteur financier, et comment cela peut avoir un impact sur la stabilité financière globale et la résilience des collectivités face aux défis climatiques et sociaux. L’intégration des facteurs ESG dans les décisions bancaires n’est pas seulement une approche de gestion des risques pour les banques et est bénéfique aux collectivités L’intégration des facteurs ESG dans l’appréciation du risque de crédit permet aux banques de mieux évaluer les risques liés aux collectivités. Cela peut alors conduire à des prêts plus responsables, adaptés aux capacités financières des collectivités, et réduire le risque de surendettement ou de défaut de paiement. De cette manière, les collectivités peuvent mieux gérer leur endettement et assurer leur stabilité financière à long terme. Actions de la Banque de France et de l’ACPR Les risques liés aux évènements climatiques sont une source importante de perte financière. La Banque de France et l' Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) travaillent en vue d'acquérir une connaissance optimale de l'exposition du secteur bancaire et de l'assurance aux risques liés au changement climatique et pour s'assurer qu'ils soient en mesure d'y faire face. L’ACPR a mis en place en 2019 une Commission Climat et Finance Durable , pour prendre en compte les enjeux liés aux risques climatiques ainsi que sur les développements des finances durables ; L’institution intègre des enjeux climatiques à la politique monétaire ; La Banque de France contribue à investir son argent de manière responsable , dans des projets et entreprises qui prennent en compte les critères ESG ; La Banque de France développe la recherche pour améliorer la compréhension des enjeux financiers liés aux changement climatique ou aux politiques publiques mise en place en matière climatique ; … ¹ Base de données climatiques ² “CatNat”: Régime spécial d’indemnisation des catastrophes naturelles, institué par le Parlement en 1982
